摘要：摘要：面向实体经济高质量发展重大命题，基于文献梳理并结合建设实践，对“新基建”和实体经济的概念进行界定。构建起“新基建”赋能实体经济高质量发展的分析框架，从理论机理与实践路径两个维度，阐释“新基建”赋能实体经济高质量发展的生成逻辑：数字、融合、创新三类新型基础设施作为“新基建”的底层支撑、核心内容、发展动能，分别具有增强市场匹配能力、革新传统生产系统、打造创新链条三项直观机理效应，同时还具有降低经济运行成本、提供数智化转型范式、提高全要素生产率三项底层机理效应。进一步，“新基建”通过动力转换、质量变革、结构升级、效率提升、环境优化五条实践路径赋能实体经济高质量发展。当前发挥“新基建”赋能效用在建设端、产业端、治理端、环境端仍存在系列问题，针对性提出以下优先策略：统筹全局长期建设、进一步聚焦关键领域；加强协同创新，促进数实融合；加快法律规范制定、推进“包容审慎”监管；加强国际交流合作、多维度保障发展安全。
关键词：“新基建”；实体经济；高质量发展；机理路径；优先策略
基金项目：中国社会科学院创新工程项目“新发展阶段中国竞争政策与反垄断研究”（SKGJCX2021-03）；中国社会科学院国家治理领域院重大创新项目阶段性成果（2023YZD011）。
一、文献综述与概念界定
（一）文献综述
在概念界定基础上，学界对“新基建”赋能实体经济高质量发展的研究主要围绕以下几点。其一，聚焦实体经济高质量发展的现实情况与焦点需求进行阐释。师博等(2020)将实体经济高质量发展分解为发展的基本面和发展的社会生态成果，测算认为发展强度、社会创新成果和生态发展成果是驱动实体经济高质量发展的主要力量。罗良文等(2023)认为高质量发展实体经济应该聚焦如何提升实体经济内生动力、解决科技创新与实体经济脱节、缓解实体经济成本过高、降低虚拟经济对实体经济的挤压、解决妨碍市场公平竞争障碍等难点。
其二，对“新基建”所具有的数字特征与赋能潜力进行分析。学界普遍认为“新基建”将对包括技术创新、社会投资、价值链升级、产业高级化、高质量发展等在内的发展领域做出积极贡献。李阳等(2018)较早提出信息基础设施支撑数字经济促进产业转型升级、加速新旧动能转换、推动供给侧结构性改革；周嘉等(2022)认为“新基建”通过带动新旧动能衔接转换、接合物理和网络空间、构筑制造业数字生态圈、推动价值链升级等促进了工业企业数字化转型。赵星(2022)认为“新基建”通过降低交易成本、优化资源配置、扩大技术溢出提升了地区技术创新水平；姜卫民等(2020)分析发现中国现阶段总体投资乘数明显低于OECD大部分国家，而“新基建”领域投资乘数效应则与OECD发达国家相当。通过技术创新路径，“新基建”被证明推动了城市产业结构升级(何玉梅等，2021)，提升了国家全球价值链地位(李津等，2020)，以及提升企业全要素生产率(温湖炜等，2022)。
其三，聚焦“新基建”对经济高质量发展的影响机理研究。郭朝先等(2020)总结“新基建”具有新技术、新高度、新领域、新模式、新业态、新治理等“六新”特征，通过促进经济增长、支撑经济数字化转型、促进融合发展形成产业新生态三条途径促进经济高质量发展；兰虹等(2020)认为“新基建”宏观上支撑经济转型、中观上深化全球产业分工和国内动能转换、微观上创造出数字产业集群需求，发挥“新基建”作为社会先行资本的基础性、公共性作用，促进经济高质量发展；钞小静等(2020)认为“新基建”通过动能转换、结构优化、效率提升三个层面促进高质量发展；范合君等(2022)认为“新基建”促进经济高质量发展的中间路径是个体数字化能力的提升。
其四，“新基建”具体领域对实体经济高质量发展的作用研究。区块链从降低交易成本、提高协作效率、改善外部环境赋能实体经济高质量发展(王博等，2020)，成为实体经济开放式创新的新模式、协调产业融合的新载体、推动绿色发展的新路径(渠慎宁，2020)；郭朝先等(2021)阐释了人工智能核心产业扩张以及融合产业赋能构建了促进经济高质量发展的动态循环模型，同时人工智能产业还存在“潮涌现象”、企业投资短期化、产业知识薄弱等制约，导致人工智能与实体经济融合困难(李晓华，2020)。
其五，“新基建”赋能制造业、能源产业等具体实体产业部门的机理分析。钞小静等(2021)认为“新基建”通过升级生产制造、改善市场匹配两条渠道推动制造业高质量发展，赵剑波(2020)指出新一代科技革命重塑制造业的发展要素、生产体系、商业模式，而智能制造是最具包容性的转型范式；张恒硕等(2022)认为“新基建”通过促进能源产业结构升级和要素流动推动了能源产业高级化。
纵观文献，既有研究系统总结了“新基建”与实体经济的概念内涵，对“新基建”的数字特征与赋能潜力、对经济社会各方面的赋能作用以及不同具体领域的促进效能进行了研究，“新基建”赋能经济高质量发展的作用得到学界与政策领域的广泛认可，其对国民经济的各个行业产生深远影响，将成为全球经济竞争的新领域新赛道和大国博弈的重点。然而，目前研究对“新基建”和实体经济的概念内涵和范围界定尚未达成一致，对“新基建”具体领域与不同层次实体经济概念之间的相互作用关系阐述不足，对“新基建”如何赋能实体经济高质量发展缺乏系统性论述，特别是其内在逻辑不清晰，未能解释清楚二者之间是否存在内生作用关系或作用机理。面向实体经济高质量发展重大命题，本文可能有以下几点边际贡献：第一，在清晰界定“新基建”与实体经济概念基础上，建立一个涵盖“新基建”整体概念与实体经济产业概念的分析框架；第二，从理论上的机理、实践上的路径两个方面，完整、清晰论述“新基建”赋能中国实体经济高质量发展的生成逻辑；第三，基于“新基建”赋能实践与建设情况，分析挖掘当前我国“新基建”领域在建设端、产业端、治理端、环境端存在的问题，并针对性地提出优先发展策略。
（二）概念界定
图1新型基础设施概念“新三个方面说”
二、“新基建”赋能实体经济高质量发展的机理分析
“新基建”具有极强的基础通用性、泛在使能性、创新带动性特征，对经济发展、社会进步、技术创新等方面将产生重大而深远的影响。基于文献梳理以及对“新基建”整体概念和实体经济三个产业层次概念的整理，分析总结“新基建”中数字、融合、创新三类基础设施赋能实体经济发展所具有的六项理论效应，其中提供新生产要素增强市场匹配能力、广泛融入并革新传统生产系统、打造创新链条属于较为直观的机理效应，而在更深的经济运行底层机理上，还具有缓解信息不对称降低经济运行成本、提供数字化智能化转型范式、提高全要素生产率等机理效应（详见图2）。同时，“新基建”本身作为新一代信息技术创新与基础工业成熟产业要素交叉融合的前沿产物，实体经济所提供的更加完善先进的生产链条、销售网络、服务流程，反过来促进数字信息底层技术开发、提出技术升级需求、反馈场景数据，推动“新基建”领域与功能的进一步完善。
图2“新基建”赋能实体经济高质量发展的生成逻辑
（一）数字基础设施作为“新基建”底层支撑具备基础通用性
数字基础设施是“新基建”的底层支撑。“新基建”的出现与发展归根结底是因为以5G、人工智能、区块链等为代表的新一代数字信息技术取得革命性进展，其作为兼具通用性、基础性的底层技术，在互联网解决信息去中心化问题的基础上进一步推动了价值的去中心化，同时，修正各类信息不对称，改进社会整体福利，创造了更加普惠共享的经济增长。数字基础设施的赋能直观机理在于提供新的生产要素即数据要素，显著增强市场匹配能力，而在底层机理上，数字基础设施提高了信息效率，减少了资源错配与主体盲目性，缓解了信息不对称而降低了整体经济运行成本。
1.提供新生产要素增强市场匹配能力
“新基建”赋能实体经济高质量发展，从本质层来看，其实就是数据要素发挥了作用，实体经济通过引入数据要素构建了新的生产函数，大大拓展了生产可能性边界，这是“新基建”之所以具有基础通用性的根本。
数字基础设施建设围绕数据信息的一系列采集、处理、传输、分析、决策行为，通过数据要素的导入显著增强了市场匹配能力。5G、卫星互联网等通信基础设施大幅度提高了信息的传输速度与质量，为构建市场信息快速处理架构提供了基本支撑；以人工智能、云计算、区块链为代表的技术基础设施紧紧围绕数据信息的处理、分析、决策环节，在生产端提升资本、劳动、技术等要素之间的匹配，在消费端完成个性化需求与专业化供给的匹配，在交换层面则为市场上所有企业提供基于已有数据分析的智能匹配策略服务，大大缓解了企业与企业之间、企业与消费者之间的信息不对称问题，提高了市场匹配质量；数据中心、计算中心等数据基础设施搭建起地区化、行业化的专门数据网络，促进了国内统一市场、行业专门市场、线上市场的形成，突破传统市场企业行为的空间限制，使得产品与服务的覆盖范围更广，从物理上与行为上拓展了市场边界。
2.缓解信息不对称降低经济运行成本
福利经济学第一定理认为，完全竞争市场的均衡是帕累托最优，但在现实中，信息不对称降低了资源和要素的配置效率，提高了经济运行成本。数字基础设施底层的赋能机理在于，可以通过缓解信息不对称等问题，降低经济运行的成本。其一，数字基础设施为企业提供了需求发现、用户挖掘、客户维护等功能，降低了信息的搜寻成本；其二，数字基础设施提供了以大数据、智能分析为基础的供需分析服务，打破了传统价格机制的供需分析模式，有利于实现买卖双方的供需精准匹配，降低了经济交易成本；其三，区块链等去中心化技术在有效保护主体隐私基础上，对经济行为进行全方位、全时段的详细记录，实现全体经济行为的可追溯、可查询，使得经济主体之间的信任迅速扩散，数据和信息不再为特定“中心”所掌握，降低了经济主体之间的信用成本；第四，在信用成本降低的基础上，经济治理与监管制度发生革新，传统的政企制度成本得到降低；第五，数字基础设施还能实现冗余资产的发现切除、错配资产的优化调整、闲置资产的重新激活，总体上降低整体经济运行成本。
（二）融合基础设施作为“新基建”核心内容具备泛在使能性
融合基础设施是“新基建”的核心内容。“新基建”概念如果只停留在数字基础设施层次则仍是一个单纯的技术设施概念，“新基建”之所以“新”正在于其具备与经济社会各行业、生产生活各环节相互融合的潜能，可以利用新数字技术对传统基础设施进行数字化改造，多种技术之间、多种产品与产业之间，多种技术与传统产业成熟要素之间相互协调，赋能传统基础设施催生出如能源互联网、智能交通基础设施等全新的基础设施，应用于生态、医疗、金融等领域则形成各领域专业化的融合基础设施。融合基础设施的直观机理是，广泛融入并革新传统生产系统，对实体经济进行赋能。在底层机理上，融合基础设施为其他传统产业提供了数字化、智能化转型范式，推动经济社会全域进化。
1.广泛融入并革新传统生产系统
融合基础设施以数字基础设施为基底，围绕提高生产质量这一核心命题，从物质、信息、能源三大方向进行赋能，革新生产模式。从物质要素流动角度，高速铁路、城际轨道交通以及智能交通网络建设使得原料、中间品、最终产品得以在企业与不同市场之间快速运输，加速劳动力要素流动，并保障物质要素的安全流动，物联网在全国乃至世界范围内构建起一张物质要素流动的实时网络；从信息传输角度，工业互联网等通过传感设备、行业网络、工业APP等软硬件基础设施建设，在生产过程中实现人、机、物的广泛连接，提供完整高效、响应迅速、安全可靠的生产控制实时网络，建立跨设备、跨系统、跨厂区、跨地区的全面互联互通，实现各种生产服务资源的高效精准配置；从能源输送角度，能源互联网以特高压为技术方向，结合大电网“主干网”以及微网、分布式能源等能量自治单元“局域网”，采取自下而上分散自治协同管理的模式，以信息能源一体化架构最大化实现能源的传输效率、使用安全与供需平衡。基于物质、信息、能源三大方向赋能，融合基础设施推动单点环节数字化向全面集成演进，加速生产模式和组织形态的系统性深刻变革，催生泛在生产、万物互联、高能低耗的新型生产系统。
2.提供数字化、智能化转型范式
融合基础设施以数字技术对传统基础设施的数字化赋能为模板，为其他传统产业提供了数字化、智能化转型范式。当前，产业数字化已成为产业高级化、高质量发展的代名词，传统产业数字化转型成为最具商业价值与实践意义的发展方案。融合基础设施为其他传统产业提供了多维度的转型参考范式：在生态领域，大数据、区块链的应用加速了去中心化的绿色金融投资平台建设、实现低成本的碳排放交易认证以及食品生产全程溯源；在农业领域，人工智能融入农业生产、物流、出售等环节，实现农业生产无人数控、生产决策、智能农业机器人等生产转型；在金融领域，区块链技术为数字货币发展带来新机遇，人工智能的分析与决策潜力被认为是打造数字金融体系、实现包容性增长的重要路径；在医疗领域，区块链高度安全的加密算法与分布式存储认证体系在医疗认证和隐私保护方面具有独特意义，计算视觉、辅助决策等则为医疗诊断环节提供了帮助。除此之外，融合基础设施所提供的数字化转型范式还将广泛应用于旅游、餐饮、文化体育等各个领域，推动经济社会全域转型。
（三）创新基础设施作为“新基建”发展动能具备创新带动性
创新基础设施是“新基建”的发展动能。“新基建”生发于数字信息技术创新，应用于产业场景融合创新，也将孵化催生出新的理论、技术、产品、业态创新，可以说，创新始终是“新基建”的关键内容与根本动力。创新基础设施的直观机理在于通过建设普惠性、通用性的创新硬件，聚集创新要素，培育创新环境，打造完整的创新链条。底层机理上，创新基础设施将提高全要素生产率，产生长期性效益。
1.打造创新链条
促进技术进步是所有新型基础设施建设的一个使命，但在创新基础设施领域作用发挥最为明显、完整。创新基础设施直接面向技术、产品、服务、模式的创新需求，为底层技术开发、新型产品研制、商业范式革新等提供了孵化支撑，打破知识和技术溢出的物理限制，推动创新要素集聚，构建全新的地区创新格局。围绕创新需求，构建起涵盖多个创新节点、多元创新主体、多重创新要素的创新集成链条，整合政策链、服务链、资金链、人才链等一系列配套链式架构，充分发挥创新资源的渗透性、通用性、基础性、使能性作用，为高质量发展提供支撑。
2.提高全要素生产率
从宏观经济学角度，全要素生产率是指劳动、资源、资本等要素开发利用所实现的系统生产效率，是生产力与生产关系发展程度的体现。重大科技基础设施、科教基础设施、产业技术基础设施等创新基础设施通过技术进步、环境优化、政策改善等途径，瞄准基础学科、尖端技术、人才教育等长期性、基础性、全局性领域，推动数字化转型与结构化升级，促进质量变革、效率变革、动力变革，提高经济全要素生产率，正面解决信息技术生产率悖论，为经济增长带来更多“索洛增量”①。
①“索洛增量”是指在生产函数中，除劳动、资本等要素投入增长带来的产出增长而多出的那部分产出增长，一般理解为技术进步所带来的产出增量。
三、“新基建”赋能实体经济高质量发展的路径解析
我国实体经济取得了巨大的发展成就，但在当前时期暴露出较为严峻的发展问题与结构性矛盾。在六大理论机理的作用下，“新基建”通过动力转换、质量变革、结构升级、环境优化、效率提升五条实践路径赋能实体经济高质量发展（详见图2）。
（一）动力转换
“新基建”通过微观上拓展创新渠道、中观上改善创新环境、宏观上提升创新效率，推动实体经济发展动力从投资驱动转换为创新驱动，赋能实体经济高质量发展。其一，“新基建”在微观上为更多个人与企业提供了数字化专业知识的获取渠道以及数字技术与传统产业深度融合的示范案例，提升微观主体数字素养的同时为其提供了丰富的“数字+”“智能+”创新渠道，也为传统企业提供了数字化、智能化转型方案。其二，“新基建”在中观上为产、学、研领域提供了技术交流途径，行业应用与产品场景融合对创新的支撑效果更加突出，数字化智能化基础设施日益完备，边缘式、开放式创新成为发展重点，数据基础设施为区域市场中的创新活动提供包含用户群体画像、地域条件、市场需求等信息，支撑其制定创新策略。其三，“新基建”通过构建去中心化的信息传播链条与高速安全的物质运输网络，从宏观上使得知识流动速度、技术溢出效率、产品更新周期迅速提升，创新要素中心的服务覆盖范围也愈发扩大，围绕市场需求打造集成式创新网络与支撑链条，从多个层次提升了实体经济创新效率。
（二）质量变革
中国所处的工业化和城市化阶段决定了当前中国实体经济发展的重心从追求规模速度转变到质量效益上来。随着人口结构变化与收入水平提高，消费结构逐步转型升级，消费者从追求“有没有”转向追求“好不好”，高品质、个性化、多样化的消费需求成为市场主流。另一方面，实体经济发展面临供给结构失衡、转型升级瓶颈等问题。钢铁、石化、建材等行业低水平产能过剩问题突出并长期存在，传统资源加工和资金密集型产业占比较高，制造业企业长期锁定在全球价值链分工的中低端，附加值较低；工业产品档次偏低，生态产品市场萎靡，服务业标准水平不高，高复杂性、高附加值的产品和服务供给能力不足；高端品牌培育不够，英国“品牌金融”发布的“2023年全球品牌价值500强”榜单中，美国有201个品牌，总价值占比49.7%，中国有79个品牌，总价值占比17.9%，世界性品牌数量、质量都弱于美国。减少无效供给、扩大有效供给、提升供给要素和体系质量成为实体经济发展重心。
（三）结构升级
中国实体经济规模迅速扩张的同时，积累了一系列深层次的结构性矛盾。首先是制造业内部低端产业占比较高，获利能力不足。根据2022年最新数据，高技术制造业增加值占规模以上工业增加值的比重为15.5%，仍然远小于六大高耗能行业增加值所占比重，规模以上制造业利润下降13.4%，直接导致规模以上工业企业利润下降4.0%。其次是服务业占比提升过快导致的工业服务业结构失衡。2011-2020十年间，服务业增加值占比年均提高1.03个百分点，而工业增加值占比年均下降0.92个百分点，直到近两年，服务业占比上升工业占比下降的趋势才有所好转。表面上看，经济结构得以优化，但经济增速与实际全社会生产率反而下降，出现“鲍莫尔成本病”的现象，这主要是由于服务业生产率难以提高造成的。第三是实体经济回报率下降和虚拟经济价格泡沫上升导致的实体经济虚拟经济结构失衡。随着经济下行压力加大，金融系统试图通过金融创新手段寻求快速的高回报，促使资产价格大幅上升，加剧证券市场投机和房地产市场金融化，金融衍生和信用链条不断延伸，实体经济融资问题突出，进一步恶化实体经济生存发展环境，经济泡沫化问题突出。
（四）效率提升
有学者提出，中等收入国家之所以容易陷入经济长期低迷的“中等收入陷阱”，是因为在这个阶段存在实体经济供给结构失衡引起的效率损失，是从工业化进程主导经济增长转换到城市化进程主导经济增长过程中的一条“效率鸿沟”(黄群慧，2017)。中国目前虽然尚未陷入“中等收入陷阱”，但已经显露出工业化后期阶段制造业效率下降、服务业占比提高的同时效率提升缓慢、虚拟经济发展迅速的“产业空心化”问题。以效率变革为导向构建现代化产业体系，通过深化改革破除制约效率提升的障碍，成为中国推动实体经济高质量发展的必然选择。
“新基建”从供给侧、需求侧、市场交换等多个方面提升实体经济效率，推动其高质量发展。其一，“新基建”在供给侧提升了资源配置效率，加强高端要素供给效能，刺激生产效率的提高。通过工业互联网、物联网等基础设施，实体企业构建起一个实时监控、动态调整、智能管理的数字化生产场景，激发各类要素资源的生产潜力。其二，“新基建”可以面向微观主体，获取、收集、分析居民和企业经济行为所产生的数据，科学甄别不同要素的边际产出，确定各类要素收入份额，提升分配与再分配效率，扩大有效需求。其三，数据基础设施的建设缓解了企业与企业之间、企业与消费者之间的信息不对称问题，同时降低了实体企业的市场搜寻成本与交易成本，提高市场匹配效率与交换效率。此外，区块链等技术蕴藏着巨大潜力，为解决国际信任缺失、提高国际贸易效率提供了可能性，能源互联网建设提高了经济社会能源利用与储存效率，为实体经济高质量发展提供保障。
（五）环境优化
实体经济高质量发展离不开市场经营环境以及政府政策的支持。近年来政府正在推进“放管服”改革，取得积极成效，但仍然存在着政务服务水平与智能化水平不足、隐性市场壁垒依然存在、平台企业垄断倾向明显、人才培育不力流动不畅等问题。同时，实体经济高质量发展的最终目的是服务于人民需求，而粗放式工业发展产生了一系列生态环境问题，如何将实体经济发展与生态环境保护统一起来，满足人民对“绿水青山”的需求，成为实体经济高质量发展必须回答的问题。
“新基建”从政府支持能力、市场环境、人才供给、生态保护等方面优化了实体经济发展环境，赋能实体经济高质量发展。其一，数字基础设施支持了电子政务的广泛建设与应用，围绕支持政策，政府有能力构建起资金、技术服务链条与监管链条，提高政府智能化水平，推动政府治理能力现代化。其二，融合基础设施为实体企业与产业要素提供了随时随地接入生产网络参与经济活动的能力，不再受限于信息缺失、管理缺位等情况，产业集聚效应进一步释放。区块链等技术赋能信用体系建设，金融服务的获取更加清晰透明，从根本上解决中小微实体企业融资难问题。其三，创新基础设施推动产学研主体之间的人才交流与复合培养，科教基础设施将数字技术融入传统人才教育体系，赋能基础教育数字化，推动整体人力素质的提高。此外，“新基建”推动打造去中心化的绿色平台，建立完善碳排放核算、交易、认证体系，赋能传统产业绿色化、循环化发展。
四、“新基建”赋能实体经济存在的困难与问题
当前“新基建”对实体经济的赋能实际效果受到一系列现实问题制约，主要包括以下几点。
（一）建设端：底层理论技术供给不足、建设路线缺乏确定性共识
（二）产业端：创新体系、结构矛盾、人才质量制约高质量赋能
其一，产学研融合存在壁垒，创新体系不完善。“新基建”对实体经济的赋能涉及传统基建、实体产业专业等交叉复合知识，需要研发端长期布局，熟悉实体产业的运行架构与关键症结。目前中国不同创新主体研发重心存在偏差，产业端与研发端之间存在刚性界限，市场激励研发与研发赋能产业的双向路径不通畅，技术、人才、制度、数据等要素难以自由流动，产品服务与信息数据流动渠道受阻，赋能成本高、效率低、效果差问题突出。与此同时，国内资本市场与知识产权体系尚不完善，对创新者激励不足，也难以吸引国际资本与国际企业流入国内创新体系。
其二，产业应用的结构化矛盾导致产业赋能发展陷入瓶颈。根据中国信通院数据，到2022年底，全球5G应用中59.5%用于产业数字化、33.5%用于智慧化生活、7.0%用于数字化治理，较大比例用于文体活动、智慧旅游等内容，挤占了实体经济赋能空间。工业互联网是5G最大应用领域，但部分行业的应用比例反而出现下降，如制造业从2020年5.59%下降至2021年5.35%，交通运输、仓储和邮政业由3.34%降至3.12%。以汽车制造业为例，工业互联网平台多是由占比不足1%的整车厂龙头主导构建，难以满足细分领域的众多差异化需求，而占绝大多数的零部件企业与经销商多处于“低、散、弱”阶段，零部件专业化平台发展相对滞后。开放、全覆盖、共创共享是“新基建”赋能创效的基本要求，而封闭、差异化、自我保护却是实体企业作为营利主体所做出的必然经济决策，在发展成熟、细分领域众多、经验可复制的产业，这个矛盾尤为严重。不同领域、不同规模的企业对“新基建”的个性化需求强烈，但项目实施的成本与项目落地的效益不明晰，也导致“新基建”赋能发展陷入停滞。
其三，人才供需匹配度低，规范化人才培养体系亟待建立。推动“新基建”高质量赋能既需要OT（运营技术）、IT（互联网技术）、CT（通信技术）复合型人才，也需要企业管理人才、行业领军人才、专业技术人才等多维多层人才，既需要具有拔尖创新能力的学术人才，也需要解决工作实际问题的应用人才。根据ElementAI数据，全球AI人才库中，美国以188300人位列第一，印度以86213人居次，中国AI人才数量仅为22191人，排在第四位，并且2014-2019年，中国人工智能高端人才呈现越来越严重的净流出状态。目前国内实体企业对人工智能、工业互联网人才的需求较大，但是岗位规范化程度较低，不利于高校制定专业化的人才培养方案。同时，由于缺乏课程、教材、师资及专门的实训环境，人才培养产教融合不足，产业和教育深度合作的人才培养方式尚未形成，导致人才供需两端匹配度不高。
（三）治理端：法律规范体系、市场竞争秩序有待完善
其二，平台垄断恶化市场竞争环境。随着新型基础设施建设与应用的深入，工业、交通、能源、社会数据的经济价值将得到前所未有的深度挖掘和充分释放，同时，数据的正反馈循环发展机制使得行业自然倾向于垄断，当头部平台公司形成一定的市场势力，仅凭市场机制将很难阻止其利用“技术＋市场”进一步深化垄断格局攫取垄断利益。当前，我国数字平台垄断问题已经有所凸显，限制平台垄断、加强市场竞争成为反垄断法面临的新时代课题。
（四）环境端：科技脱钩风险、赋能发展安全问题突出
其一，全球科技共享受阻，面临脱钩风险，国际合作水平亟待提高。新一轮技术革命以来，美国与中国是彼此在大数据、人工智能、工业互联网等领域重要的创新伙伴，两国合作论文影响力明显高于各自单独的影响力。然而自美国确立对华对立政策以来，以芯片为代表的一些领域创新合作活动受到严重政治阻力。此外，国际电信联盟、经合组织全球人工智能伙伴关系、国家信息技术双边协定关系等合作组织、合作会议、合作关系基本由欧美国家主导。中国正面临被欧美“科技结盟”孤立于世界信息技术产业链供应链创新链之外的风险，难以参与全球成果共享。
其二，安全风险形势严峻，多维保障体系亟待健全。“新基建”具有渗透到国民经济各个产业赋能发展的特殊性质，其安全保障问题极其重要。目前中国尚未建立涵盖5G网络、工业主机设备、交通网络、能源网络、工业APP、数据中心等多层次的安全保障体系，工业主机保有量大、操作系统相对陈旧，高端工控系统以国外品牌为主，存在远程维护后门风险，工业数据种类繁多，从采集、存储、通信、权限控制等方面都存在安全隐患。随着后疫情时期全球贸易与要素流通的恢复，“新基建”领域的网络攻击防范重要性凸显，仅2020年上半年发现的针对我国工业互联网的恶意网络攻击行为就高达1356.3万次，涉及企业达2039家，攻击方式以异常流量、非法外联、僵尸网络三类为主，安全隐患不容忽视。
五、“新基建”赋能实体经济高质量发展优先策略
针对“新基建”赋能实体经济高质量发展的现实问题梳理，提出以下几点更好发挥“新基建”赋能作用的优先策略。
（一）建设端：统筹全局长期建设、进一步聚焦关键领域
其一，推动“新基建”领域全局性、长期性统筹建设。加快“瓦特（Watts）、比特（Bits）、米特（Meters）”即能源、信息、交通三网融合发展，打造能源基建“血管系统”、信息基建“神经系统”、交通基建“肢体系统”的新型基建网络，提前布局6G、内生智能网络、星地融合组网等新一代概念性技术开发。系统优化算力基础设施布局，高质量推进“东数西算”关键项目建设，均衡东西部需求与供应失配，促进东西部算力高效互补和协同联动，引导通用数据中心、超算中心、智能计算中心、边缘数据中心等合理梯次布局。发挥政府和央企示范带动作用，推动政府数据和电子政务服务西迁，鼓励中央企业率先在西部地区打造示范应用，吸引东部互联网平台应用落户西部。“全国一盘棋”推动数据节点、数据长廊、数据区块建设，积极建立东西部地区供需对接机制与平台，进一步发挥应用集聚效应。结合“新基建”新周期、新规律、新要求，立足长远进行阶段性建设规划。
其二，高质量推进国家八大网络节点集约化、规模化、绿色化建设，鼓励超大规模、高能效比的绿色数字中心建设，鼓励数据中心采用自主创新技术，重点发展网络安全。高质量落实《数字中国建设整体布局规划》，夯实数字基础设施和数据资源体系“两大基础”，打通数字基础设施大动脉，加快5G网络、千兆光网协同建设，深入推进IPv6规模部署和应用，推进移动物联网全面发展，大力推进北斗规模应用。畅通数据资源大循环，构建国家数据管理体制机制，健全各级数据统筹管理机构，加快建立数据产权制度，开展数据资产计价研究，建立数据要素按价值贡献参与分配机制。
（二）产业端：加强协同创新、促进数实融合
其一，健全科技攻关新型举国体制，强化企业的创新主体地位，高效配置科技力量和创新资源，强化跨领域跨学科协同攻关。支持实体产业行业组织、产业联盟和专业机构编制发布行业知识产权布局指南，支持引导行业龙头实施知识产权管理标准，政策引导产学研用相结合，建立健全政府、企业、行业组织和产业联盟、智库等的协同创新推进机制，加强在理论研究、技术攻关、标准制定等的协调配合。营造良好的“新基建”赋能创新生态，打通不同主体之间的创新要素渠道。坚持以市场投入为主，支持民间投资等多元主体参与“新基建”，进一步放开基建投资领域的市场准入，破除民营企业的隐性壁垒，发展与“新基建”需求相匹配的融资方式与参与方式。
其二，基于我国超大规模、多层次、多元化的内需市场，发挥我国工业门类齐、产业体量大、应用场景多、数据种类全的优势，促进国内各环节、各产业、各区域之间的数据畅通，扫除产业瘀点和堵点，释放产业发展潜力，增强产业发展接续性和竞争力。坚持把经济发展的着力点放在实体经济上，推动数字经济与实体经济深度融合发展，推进新型工业化，加快建设制造强国、质量强国、航天强国、交通强国、网络强国、数字中国。进一步推进实体企业联网改造升级，推进IP化、扁平化、柔性化技术改造和建设部署，打通信息孤岛、“数据烟囱”，加快推进宽带网络基础设施与改造，优化升级国家骨干网络。降低中小实体企业的信息网络成本，加快推出更多贴合制造企业转型需求的数字化方案。
其三，构建完善“数字+实体”专业人才供需系统，培养和引进相结合增加高端人才供给。建立知识产权专家咨询制度，设立知识产权专家委员会和专家库，遴选培养一批制造业领军人才。鼓励高校加强制造业应用人才培养，建设制造业在职人才培养基地。开展工业互联网人才认证工作，建设国家级“新基建”人才数据平台，支撑产业人才供需系统建设。协同研究院所、企业、高校、行业组织、产业链供应商等共建全国性数字人才培养生态，提高人才培养质量与效率。加强基础学科建设，瞄准理论、算法、平台、芯片等短板领域，加快引进全球顶尖人才和青年人才，开辟专门渠道，实行特殊政策，实现高端人才精准引进，加强高层次人才参与水平。完善全国统一、竞争有序的技术产权市场体系建设，建立完善知识产权交易制度，促进技术扩散。
（三）治理端：加快法律规范制定、推动合理监管
（四）环境端：加强国际交流合作、多维度保障发展安全
其一，有效拓展国际合作，积极参与全球数字创新与治理。坚持全球化道路，坚持国际视野和全球思维，搭建“数字+实体”全球化服务平台，吸引国际创新要素资源参与国内数字技术与实体产业发展。积极促进中日韩区域协同创新，打造东亚数字创新高地，加强区域人才交流与技术共享。高质量推动“一带一路”基础设施建设、中国—东盟智慧城市合作、中国—中东欧数字经济合作，推动形成“创新共同体”与“技术统一战线”。积极借鉴国际规则和经验，围绕数据跨境流动、市场准入、反垄断、数据隐私保护等重大问题探索建立治理规则。鼓励企业、联盟、行业组织更多参与全球数字经济标准构建与规则制定，支持企业深度参与全球产业分工合作，促进内外产业深度融合，高标准建设国内国际相互促进、高价值、高水平、系统性的供需循环。
其二，高标准建设多维度安全体系，确保“新基建”数据、能源、产业安全。针对数据中心、能源互联网、智慧交通网络等领域开展安全技术、产品和解决方案的试点示范和推广应用。构建工业设备、网络平台、实体企业的安全评估认证体系，依托第三方机构开展安全防护标准认证。建立工业全产业链数据安全管理体系，明确参与主体的数据安全保护责任和具体规范，加强数据收集、存储、处理、转移、销毁等环节的安全防护能力。建立数据分级分类管理制度，引导企业加大安全投入，加强安全防护和监测处置技术手段开发。发挥国家研究机构和社会力量，增强国家重大基础设施的安全支撑能力，着力提升隐患排查、攻击发现、应急处置和攻击溯源能力。