健全地方税体系，既是完善现代税收制度的必然要求，也是缓解地方财政收支矛盾的现实需要。消费税作为我国税收体系中的重要税种，兼具调节税负与消费的双重功能，是财税体制改革中不可忽视的环节。近年来，“后移消费税征收环节并稳步下划地方”的消费税改革方向已经得到财政部多次确认，也备受市场期待。
拓收入、促消费
消费税改革红利多
不同于其他税种，消费税的改革方向早已敲定。2019年9月，国务院发布《实施更大规模减税降费后调整中央与地方收入划分改革推进方案》（以下简称《方案》），将“后移消费税征收环节并稳步下划地方”列为主要改革措施。
改革未曾止步。2021年，“十四五”规划纲要对消费税改革提出“调整优化消费税征收范围和税率，推进征收环节后移并稳步下划地方”的明确要求。“这进一步明确了消费税改革的重点领域是强化消费税的调节职能，充实地方财力。”中国社会科学院财经战略研究院研究员张德勇对记者说。
消费税已是我国主要税收收入项目之一。过去一年，国内消费税规模超1.6万亿元，占全年税收收入约16.8%。中央财经大学财政税务学院副教授孙鲲鹏对记者说，消费税收入下划至地方将缓解地方财政收支紧平衡的问题。如果在当前消费税收入基础上直接下划50%，预计将为地方带来约8000亿元的收入。
长期以来，消费税主要在生产环节征收，客观上造成了地方政府在发展经济过程中“重生产、轻消费”的目标导向。中国人民大学财政金融学院教授代志新在接受记者采访时指出，如果将消费税的税源归属从生产地转向消费地，消费税纳税地也会出现结构性调整，对消费可能有一定的激励。
在他看来，健全地方税体系是撬动政府间财政关系改革、优化国家治理结构、提高国家能力的关键所在。“具有调节税负与消费功能的消费税应成为新一轮地方税体系改革的‘排头兵’。”
分配存量与增量成关键
自1994年开征以来，消费税经历数次重大制度调整，税目已演化为15个。尽管改革大方向明确，但多位受访专家同时提醒，开展消费税改革应基于稳妥实施原则，从成熟的科目入手开展试点，并尽可能减少负外部性。
代志新强调，本质上，消费税具有很强的中央税属性，不宜将大多数商品的征收环节后移。未来推进消费税改革，应侧重于重新划分消费税的央地税收分成比例。
在收入分配原则上，《方案》曾要求“存量部分核定基数，由地方上解中央，增量部分原则上将归属地方”。受访专家也认为，开展改革首先要确保中央与地方既有财力格局稳定。
上海财经大学公共政策与治理研究院副院长田志伟告诉记者，消费税本来是中央税，“中央保基本、地方拿增量”的分配方式可以规避改革对中央财力造成影响，预计各地消费税收入的“存量”与“增量”会按照不同比例分配。
在具体操作上，代志新认为，可以借鉴1994年的“两税”返还（增值税和消费税税收返还）制度安排，地方上划消费税收入，由中央给予消费税税收返还，返还额以各地上划的消费税收入增长率为基础逐年递增。
采取差异化税率适应改革
消费税改革不仅事关中央与地方财力分配再调整，还伴随着行业内部税负与地方税基的调整，面临多维度考验。
按照中银证券研报分析，假设消费税改革中全部税种征收环节后移，并按50%比例下划地方，将分别增加东、中、西、东北地区省份税收收入3308亿元、1560亿元、1593亿元、500亿元。
多位受访高校学者主要担心当前税收征管机制适配性不足、易引发横向税收竞争等潜在问题。代志新指出，为争夺税源，地方政府或采取减免税款与财政返还等方式压低消费税实际税率；同时，征收后移还会导致部分消费税税基分布不均，引发新的财政横向不平衡的问题。
为适应改革带来的一系列挑战，受访专家建议，适度扩大消费税征收范围，对目前尚未纳入征收范围的或者税率较低的某些奢侈品进行征收或者提高税率；同时，保持烟、酒、成品油、乘用车等在当前消费税中占比较大商品的税率基本稳定。